一、引（yǐn）言

公共景区（qū）,在本文（wén）中特指公共（gòng）资（zī）源依（yī）托型景区,是指经政府（fǔ）审定命名（míng）并（bìng）划定明（míng）确范围,以国有资源为（wéi）主的,具有观赏、文（wén）化或者科学价值,自（zì）然、人文景观比较集中,环境（jìng）优（yōu）美,具（jù）有一定旅游条件（jiàn）,供（gòng）人（rén）们游览、休闲或进行科学、文（wén）化活动的地域。这些公共景（jǐng）区不（bú）仅是我国稀缺的、垄（lǒng）断的自然文化遗产资源,也是我国旅游（yóu）业发展的主要吸引物与主（zhǔ）力军。

二（èr）、我国公共景区政府规制历（lì）程（chéng）及其阶段特点（diǎn）

新中国成立以（yǐ）来,我国旅游景区行业发展大致经（jīng）历（lì）了4个阶（jiē）段,即（jí）萌芽（yá）发展阶段（1978年前处于低速发（fā）展（zhǎn）阶（jiē）段）、起（qǐ）步发展阶段（duàn）（改（gǎi）革开发后进（jìn）入粗放经（jīng）营阶段）、成长发（fā）展（zhǎn）阶段（duàn）（20世纪80年代（dài）末步入（rù）规范经营阶段（duàn））和快（kuài）速（sù）发展阶段（20世纪（jì）90年代以（yǐ）来走入（rù）体（tǐ）验经（jīng）济阶段）。而与之相对（duì）应的,公共景区政府规划也经历（lì）了以（yǐ）下3个阶段：

（一）公共（gòng）景（jǐng）区规制停滞阶段

即新中国成立后至1979年（nián）,景区（qū）发展（zhǎn）一直处于停滞阶（jiē）段,此（cǐ）时正值国家建设的最艰难年（nián）代,众多自然（rán）文化资（zī）源遭受到严重破坏,景区发（fā）展（zhǎn）处于放（fàng）任自流状态,旅游只是众多事业中的很小一部分（fèn）。

（二（èr））公共（gòng）景（jǐng）区加强（qiáng）规制阶段

即改革开放后到20世纪90年代（dài）中（zhōng）期,从1982年国务院审定公布第一（yī）批国家级风（fēng）景名胜（shèng）区、开始兴（xìng）办森林公（gōng）园以来,国家（jiā）出台了（le）对公共景区的众多管理措施,包括1985年颁布了《风景名胜（shèng）区管理（lǐ）暂行条例》,同年参加《保护世界文（wén）化（huà）和自然遗产国际公约》,1993年出（chū）台了《森林（lín）公园管理办法》,1994年颁布了《自然保护区管理条例》等,极大地促进（jìn）了我（wǒ）国日益濒危的自然、文化遗产资源的保护,同时也为“以经济建设为中心”的旅游经济事业“保（bǎo）驾护航”。

（三）公共景区放（fàng）松规制（zhì）阶段

即20世纪90年代后期至今,随（suí）着我（wǒ）国经济改（gǎi）革（gé）的不断深入（rù）,以及地方发展旅游经济的（de）意识（shí）不断增强,公共景区也在（zài）转变原先的事业（yè）管理体制（zhì）,积（jī）极促进所有权（quán）与经（jīng）营权分离,出让经营（yíng）权（quán）,实行企业（yè）化经营,这起始于1997年民间资本（běn）参与风景名胜资源的开发与经（jīng）营,当年（nián）湖南（nán）省分别以（yǐ）委（wěi）托（tuō）经营和（hé）租赁（lìn）经（jīng）营方式出让张家界黄龙洞和宝峰（fēng）湖的开发经营（yíng）权,已（yǐ）开发的风景名胜区（qū）也通过旅游企业的改制进行了景（jǐng）区经营权的（de）转（zhuǎn）让；2000年,出（chū）现了全国首例风景名胜资源旅游经营企（qǐ）业（yè）改制实现经营权转（zhuǎn）让的（de）案例（lì）,浙江富（fù）春旅游股份有限公（gōng）司将（jiāng）49∙6％的国有股权整（zhěng）体（tǐ）转让给浙（zhè）江金都实业有限责任公（gōng）司,桐庐一半（bàn）山水景（jǐng）区的旅游（yóu）经营权交（jiāo）给了民间资本；2001年2月,四川（chuān）省旅游局宣（xuān）布出让（ràng）九寨沟森林公（gōng）园等10大（dà）著名旅游景区及100多个景点的经营权；截至2002年,全（quán）国至少有19个（gè）省、自治区、直辖市,300多个大小不（bú）一的景点加入了出让经（jīng）营权的（de）行列；2001年国务院在《关于进一步加快旅（lǚ）游业发展（zhǎn）的通知》中明确提出,要鼓励多种经济成分参与旅游业（yè）发展（zhǎn）,有计划、有步骤地吸引外资和港澳台资参与开（kāi）发旅游资源；根据我国加入（rù） WTO的承（chéng）诺,到2003年（nián）,外商可以在我国投资景区,旅游景区（点）可以对外资实（shí）行（háng）转让经营、出租经营、委托经营等新（xīn）模式。

三、我国公（gōng）共景（jǐng）区放松（sōng）规制（zhì）后存（cún）在的主要问（wèn）题

在放松规（guī）制的过程中（zhōng）,公共景区虽然得到了长足发展,但（dàn）其保护与开发、公平与（yǔ）效率的矛盾也在不断拉大,出现了以（yǐ）下因果渐进的（de）6大（dà）问题。

（一）公共景（jǐng）区条块管理严重,所有权虚化

长期以来（lái）,我（wǒ）国对（duì）公共资源,特别是自（zì）然文（wén）化遗产资（zī）源（yuán）的（de）管理,一直没有（yǒu）进行明确的制度安排,在（zài）两（liǎng）种经济体制的混合和过渡（dù）中,名义上,国家自然文化遗产资源产权属全民所（suǒ）有；而（ér）实际上,公共（gòng）景区资源管辖分属在建设、文（wén）物、林业、地（dì）质、海洋、环保（bǎo）、水利和宗教等不同部门管理,条块分割、多（duō）头管理现象严重,再加上（shàng）行政事业（yè）性管理,导致景区产权主体并不明确（què）,国家缺少一个专门的（de）、稳定的、权威机构代（dài）表国家行使（shǐ）所有（yǒu）权职能,造（zào）成（chéng）所有（yǒu）者的事（shì）实（shí）缺位（wèi）和虚化；在2006年最新（xīn）出（chū）台的《风景名胜区管理条例（lì）》中（zhōng）,按第四、第五条（tiáo）规（guī）定（dìng）,国家建设主（zhǔ）管部门负责全国风（fēng）景名胜（shèng）区的监督管理工作,而（ér）由当地（dì）县级（jí）以上地方人（rén）民政府（fǔ）设置景区管（guǎn）理机（jī）构负责景区（qū）的（de）保（bǎo）护（hù）、利用和统一管理（lǐ）工作；名义上,行政法（fǎ）规赋予国家风（fēng）景（jǐng）名（míng）胜区管理机构统一（yī）管理的最高权力,实际上,对管理（lǐ）工作最根本的管理机构负责人的任免、监督以及管（guǎn）理经费来源、使用、监督等问题行政法规均（jun1）未涉及,并且景区（qū）所有者与管理者主体仍未统一。

（二）公共景区（qū）管理体制紊乱（luàn）,行业指导与行政管理难以统一

公共景（jǐng）区管理体（tǐ）制经历了几上几下的变化（huà）,目前主（zhǔ）要实行综合管（guǎn）理（lǐ）和（hé）分部门（mén）管理（lǐ）相（xiàng）结合的（de）管理体制,但由（yóu）于当（dāng）前法律法规的含混或缺（quē）位,以及行政（zhèng）职能归地（dì）方政（zhèng）府行使,行（háng）业部门只负有行业（yè）管理与技术（shù）指导职能,导致景区（qū）管理职能下放到地方（fāng）政府,造成国家对于景区的管（guǎn）理（lǐ）工作仅仅具（jù）有（yǒu）“指导”意义,相对于（yú）地方政府的行政管（guǎn）理 （主要通（tōng）过景区（qū）领导人（rén）的任（rèn）命权）显得十分软弱（ruò）,以至（zhì）于相当多的景区管理

工（gōng）作（zuò）首（shǒu）先要服从于地方（fāng）政府拉动地方（fāng）经济的 “大局”,而（ér）不（bú）是以保护（hù）好（hǎo）国家的（de）自然文化遗（yí）产（chǎn）资源为首（shǒu）要任务。同（tóng）时（shí）,在法规缺位情（qíng）况下,因（yīn）为缺乏国家层面的综合（hé）、统一（yī）管理,分散的管理模（mó）式势必（bì）会造成管（guǎn）理目标、绩效考（kǎo）核标准、社会公平原则等诸多的不一致；结果（guǒ）只能造（zào）成对珍贵的自然文化遗产资源,以低标（biāo）准低水平的维护替代高水平的科学有效的（de）资源（yuán）保（bǎo）护（hù）；以经济性开（kāi）发特别是野蛮密集式旅游开（kāi）发冲击资（zī）源保护和资源合（hé）理利用。

（三）公（gōng）共景区管理目标与经营任务交叉,景区融资渠道狭窄（zhǎi）

长（zhǎng）期以来,公共景区（qū）建设和管理经费主要依靠各（gè）级行政主管部门的（de）部门经费划拨以（yǐ）及地区政府的财政拨款,如国家（jiā）主管（guǎn）部门和地方政府对（duì）自（zì）然（rán）保护区的（de）投资一般仅（jǐn）限（xiàn）于基（jī）建、人头（tóu）事业费（fèi）和专项补助,社会（huì）投资和国外捐助还很少；一般来说经费有限,投（tóu）入缺口很大（dà）,造成（chéng）了重保护无资金、重（chóng）资源无效益（yì）的尴尬（gà）局面（miàn）；管理体制与财政（zhèng）约束是导致公共（gòng）景（jǐng）区机（jī）构的管理目标与（yǔ）经营任务交叉的最重要原因（yīn）,这种交叉问（wèn）题促使了一些公共景区走上市（shì）场找（zhǎo）出路,管（guǎn）理机（jī）构（gòu）由事（shì）业单位转向企业化（huà）经营,直至股（gǔ）票上市；这种貌（mào）似国家风景（jǐng）名（míng）胜区管理体制创新的（de）事物,实为将国家珍稀自然文化遗产资（zī）源市场（chǎng）化,使我国薄（báo）弱的（de）自然文化遗产管理工作雪（xuě）上加霜。

（四）公共景区代理关（guān）系扭曲,集团利（lì）益现象严重（chóng）

一些公（gōng）共景区（qū）管理机构设置比较混乱,政企（qǐ）不分、权（quán）责不（bú）清,将本属于全社会的公（gōng）共资源变成（chéng）了某个利益（yì）集团的“私家园林”和“摇（yáo）钱树”,各部门集（jí）团（tuán）在景区“割地开店”、管理经（jīng）营两不误,从而（ér）扭曲了景区正常的委托—代理关系,导致了产权（quán）模（mó）糊（hú）和激励失效,严（yán）重损害了（le）公共（gòng）利益,造成了“重开发轻保护”下（xià）的（de）资源过度开发（fā）和破坏。特别是随着景区经营权的放（fàng）开,外（wài）部利益（yì）集团看（kàn）好自然文化遗（yí）产资源的资源资产（chǎn）特（tè）性以（yǐ）及收益大风险小甚（shèn）至无风（fēng）险性,纷（fēn）纷向自（zì）然文化遗产资源伸手,出现了（le）众多的（de）寻租、低价贱卖等现（xiàn）象；而（ér）有些人简单地把体（tǐ）制改革与放权和市场化等同（tóng）。殊（shū）不（bú）知,在（zài）国家自然文化遗产资源管理体（tǐ）制上,放权（quán）和市（shì）场化已经（jīng）走得比老牌（pái）资本主义（yì）国家还要远了,不仅未合理实现公共（gòng）利（lì）益诉（sù）求（qiú）,而且（qiě）还导致我（wǒ）国自然（rán）文化（huà）遗产资源（yuán）成（chéng）为某（mǒu）些利益集团（tuán）的“赚钱工（gōng）具”,严重干扰了这（zhè）些公共资源的保护工作（zuò）。

（五）公（gōng）共景（jǐng）区经济功能无（wú）限扩大（dà）,价（jià）格设置不合理

目前,一些（xiē）公（gōng）共景（jǐng）区正在被（bèi）急（jí）功近利者变成“旅（lǚ）游经济开发区”,这种错位开发使“积（jī）极开发”替代了“合理利用”,形成了重（chóng）开发轻保（bǎo）护、重经济轻（qīng）资源等不良观念,乃至出（chū）现了景区城（chéng）市化、商业化和人工化的不良趋势此外。一些公（gōng）共景区（qū）将门票作为最大的（de）经济收入,以至于许（xǔ）多公（gōng）共（gòng）景区（qū）的（de）门票“涨声”一片,而相应的门票（piào）收入分配并（bìng）不合理,景区维（wéi）护费（fèi）和（hé）资源补（bǔ）偿费来源仍旧困（kùn）难,公共景区门票没有体现它的本来功（gōng）能。

（六）公共景区（qū）企（qǐ）业表现（xiàn）出程度不同的垄断经营特（tè）征

比如（rú）黄（huáng）山旅游股份公司将“景（jǐng）区内所有优（yōu）良企业的经营性资产归（guī）股份公司所有”,并在黄山核心区（qū） “精华景（jǐng）区（qū）内（nèi）,享有优先开发权和垄（lǒng）断经营权”,将黄山公共资源纳入企业的（de）垄断（duàn）经营中；其实,当地政府（fǔ）在推（tuī）动风（fēng）景区管理机构企业（yè）化经营、景区上市过程（chéng）中（zhōng）,对风景区经营服（fú）务的垄断实际（jì）上是一种“行政垄断（duàn）”；虽然要求景区（qū）内旅游经（jīng）营性设施的建设（shè）和经营（yíng）必须服从保护的目标（biāo）,但这决不影（yǐng）响着（zhe）这些握有硬性捆绑经营项目的（de）企业享有垄断经营（yíng）的特权。特别是在景（jǐng）区管（guǎn）理机构与景（jǐng）区（qū）企业的自（zì）我（wǒ）代（dài）理、垄断经营、自我监管中,容易（yì）促（cù）使景区管理（lǐ）机构工（gōng）作重点集中于吸引游（yóu）客、提高门票收入,即经营性（xìng）项目上,出现了景区（qū）“人满为患”现（xiàn）象；同时,为了拉动（dòng）游客量,各地政府和各景区不惜投（tóu）巨（jù）资在公共景区核心区内修建大型索（suǒ）道（dào）、宾馆和娱乐场（chǎng）所（suǒ）以应付假日里超载的游（yóu）客量,出现了（le）区内“屋满（mǎn）为（wéi）患”现象。

四、我国公共景区未来（lái）政府规制（zhì）的（de）若干建（jiàn）议

针对上（shàng）述问（wèn）题,我国公共景区（qū）在未来（lái）政府（fǔ）规制必须在强调保（bǎo）护与开发动（dòng）态平衡、公平与效率（lǜ）双（shuāng）向（xiàng）兼顾的前（qián）提下,研究“市场（chǎng）失灵”和“规制失效”下公共（gòng）景区政府（fǔ）规制优化的途（tú）径,从（cóng）而进入了再规制与（yǔ）放松规制并存阶段,以期更好地实（shí）现保（bǎo）护作为（wéi）人类遗产的资（zī）源和满（mǎn）足人们的旅游休闲需求的（de）双向功能,平（píng）衡公共景区各相关利益集团（tuán）的权益要求,提高（gāo）公共景（jǐng）区整体福（fú）利。

（一）在肯（kěn）定公共景（jǐng）区所（suǒ）有权与经营权分（fèn）离的基础（chǔ）上（shàng）,完善以经（jīng）营权（quán）转（zhuǎn）让（ràng）为核心的公（gōng）共景区产（chǎn）权流转（运行）制度（dù）

在（zài）强调“市（shì）场在资源配置中（zhōng）的基础性作用”的（de）同（tóng）时,发挥制度在解决（jué）公共领域（yù）“市场失灵（líng）”、有效供给、公（gōng）平（píng）发展等方面的关键性作用,从而为各（gè）类公共景区如何推进资源向（xiàng）产品、资源向资（zī）本的合理转化,资源权益进入产品市场和（hé）资（zī）本（běn）市场实现高效益运作提供制度保（bǎo）障；同（tóng）时通过合（hé）理地评估公共旅游资产的现存价值（zhí）和未来增（zēng）值,构（gòu）建（jiàn）公平、有效（xiào）的公共景（jǐng）区产权（quán）变更、流转与交易等（děng）运行机（jī）制,确保国有旅游（yóu）资产（chǎn）的保值与增值任务,促进景区各利益（yì）相关主体的权责利分配,实现（xiàn）景区保护公共资源和承担社会公（gōng）益的功（gōng）能,达到可持续（xù）发展的目的。

（二）结合景区政企制度设（shè）置,根（gēn）据产权有效（xiào）运（yùn）行（háng）要求,进一步（bù）完（wán）善公（gōng）共景（jǐng）区委托（tuō）代理契约关系

构筑合理有效（xiào）的景区企业（yè）代（dài）理机制,完善景（jǐng）区（qū）委托管理契约制（zhì）度,从而理顺景区管（guǎn）理机构（gòu）与景区企业（yè）的关系,通过相（xiàng）关（guān）制度设计来保障企业能够在景区竞争性业务领（lǐng）域实现（xiàn）市场化、企业化和（hé）专业化中发挥主体（tǐ）作用；从（cóng）而建立起适应不同类型公（gōng）共景区的管理体（tǐ）制（zhì）,以（yǐ）整（zhěng）合公（gōng）共景（jǐng）区多元化目标与功（gōng）能,协调各（gè）相关（guān）利益主体的利益诉求,以（yǐ）确保实现“强调公平兼顾效率、严格保护积极开发”的（de）双重要（yào）求,避免引发公地悲（bēi）剧、拥挤、利益冲突等（děng）问题（tí）,提高资源配置效（xiào）率（lǜ）,促进利益平（píng）衡与增加整（zhěng）体福利。

（三）设计（jì）和实施体现公平、公益性,追求高效率（lǜ）的政（zhèng）府干预方式,达到“科学”、“和（hé）谐”发展公共景区事业的目（mù）标

公共景区承担（dān）着社会公益事业和市场经济企（qǐ）业的“双头重任”,存在保护与开发、公平与效率的矛（máo）盾（dùn）,政府干预一向（xiàng）占（zhàn）据主（zhǔ）导地位,但原有体制下的政府干预只会造成低效率（lǜ）,旧的（de）管制体系反（fǎn）而成为有（yǒu）效治理（lǐ）的障碍,必须探索从公共（gòng）利（lì）益范（fàn）式到（dào）利（lì）益集团范式下的激励性（xìng）规（guī）制体系（xì）,在新的管理体制下,寻找和尝试（shì）新的政府干预手段（duàn）,以提高政府规制效果。

综上所述,我国公共景区政府规制经历了停滞阶段、规制阶段和（hé）放松（sōng）规制阶段（duàn）,将进入（rù）再规制与放松规制并存阶段,通过产权规制、税费规制、价格规制（zhì）、特许经营权规制和进入退（tuì）出规（guī）制等（děng）众多途径和方法（fǎ）,以促进我国公共景区科学、和谐发展。